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涉诉信访问题的原因分析及解决路径探索
——以天水市秦州区人民法院为视角
作者:王建明  发布时间:2013-12-09 18:03:21 打印 字号: | |

目前,我国经济社会发展和改革开放正处于“跨越发展期”和“矛盾凸显期”,诉至法院的案件大幅上升,审判任务日益加重,但涉法信访案件的大量存在,已成为人民法院面临的一大困境,使人民法院的社会公信力面临着前所未有的挑战。一方面,信访迫使已经终结的法律程序和实体判决一而再再而三地被重新启动和接受“审判”,破坏了周延完结的程序法制,另一方面,面对涉诉信访案件法院不敢判,或者判了又因为信访得不到执行等问题,使司法权威进一步弱化,而司法权威弱化又导致信访不断,形成恶性循环。面对严峻的涉诉信访形势,笔者拟从实践操作的角度,以笔者所在的法院处理涉诉信访案件实践为考察蓝本,对其形成原因和现实困境进行分析,并据此提出具体对策。

一、原因分析

从近年来秦州区法院受理的信访案件看,涉及立案、审判到执行程序全过程,类型包括民商事、刑事和行政等多个方面,尤其是执行案件占绝对比例,这些信访案件中绝大部分法院能够化解,但有一部分仅靠法院自身的力量难以化解,而这些不能一时化解的信访案件就是当事人经常缠访的案件,影响了法院的正常工作。分析涉诉信访案件多的原因主要有以下几点:

(一)从社会现状分析

一是随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断完善,人们的思想观念发生了深刻变化,利益格局发生了深刻调整,因城乡差别、工农差别、收入差别、贫富差别等引发的利益冲突已成为矛盾纠纷的主要焦点。

二是随着经济社会的快速发展,城镇房屋拆迁、农村土地征用、企业改革改制、市场秩序整顿、产业结构调整、人事制度改革等工作强力推进,部分地方、行业、部门和人群的利益受到了一定的影响或损害,个人利益与公众利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益出现了不和谐,发生了矛盾,而群众的要求与政策规定往往差距十分悬殊,这就不可避免地产生了大量的信访案件,进入司法领域后很容易形成复杂的涉诉信访案件。如秦州法院受理的一批1958年私房改造户落实政策的案件,在10年以前按照当时的政策及政府的要求,通过行政与司法途径确定了原房主的权利,但现住户因种种原因又拒不腾房,致原房主及继承人群体在中央、省、市有关部门上访。

(二)从信访人层面分析

一是传统封建社会由于吏治腐败,司法公正难以企及,加之百姓的弱势地位,当事人往往寄希望于包青天式的清官裁决,告御状也成为老百姓主张权利、伸张正义的最高希望,上访成功案例频频出现在史书典籍和民间故事中,可以说民众希望通过信访实现心目中朴素正义的观念根植于中国文化基因之中。

二是当事人对法院和法官期望值过高,特别是民事案件做到胜败皆服非常困难,加之执行难的现象客观存在,一旦当事人的诉求未实现或执行不到位,非常容易引发信访。如婚约财产纠纷案件,近年来我区彩礼越来越高,个别地方已达到20余万元,一旦女方悔婚,并远走他方,案件就难以执行,造成男方上访时有发生。再如民间借贷案件,债主向借贷者借款时不认真考察对方经济实力和借款用途,只想着谋取高额利息,而一旦法院穷尽了执行手段,仍不能执行到位时,就到处上访。

三是个别当事人将信访制度视为超越司法的权利救济途径。如为节省上诉费或其他原因,不愿通过上诉渠道反映诉求,而是通过到各级各部门上访来达到自身目的。造成的结果是使司法权威削弱,而司法权威弱化又导致信访不断,形成恶性循环和信“访”不信“法”的现状。

(三)从法院队伍现状分析

一是由于个别法官的司法理念、司法素养、司法能力、司法作风确实不尽人意,个别案件处理上确实存在瑕疵,引起当事人信访。

二是个别法官办理案件时大局意识不强,没有处理好法律效果与社会效果的统一,没有充分做好解释息诉工作,导致案结事未了,引发当事人信访。

三是个别法官工作效率存在问题,久拖不决,久调不判,久执不结情况时有发生,案件审理和执行周期过长,引发当事人信访。

(四)从外界环境分析

一是个别媒体不当报导引发当事人信访。特别是新类型、复杂案件,处在法律的“边缘”,处理起来本来就比较困难,个别媒体在案件审理阶段大量进行倾向性报道,给当事人造成强烈心理暗示,一旦处理结果与媒体报道不一致,极易诱发当事人到处进行信访。

二是一些案件要圆满解决,还需社会各界力量的共同参与,仅靠法院自身力量难以实现。如涉及农业承包的涉诉信访案件,当事人信访的重点对象往往是村委会,即使涉诉,矛盾根源仍需村委会解决。

三是信访不像诉讼,没有严格的程序。其一,涉法信访的提起存在随意性,任何事、任何时间、有理无理均可提起;其二,涉法信访处置混乱。当前,各级党政部门、人大和司法机关均设有信访部门,各级各部门之间接访工作机制不顺畅,缺乏有效对接,没有实现信息互通、资源共享,导致在工作中对同一案件重复交办、多头交办,交办单位只能反复复查、反复报告,案件长期得不到终结。其三,处理的结果任性大,由于信访案件的处理没有可以遵循的规范,具体的处理结果取决于上访人与处理单位、相对人之间的协商和讨价还价,因而决定了信访案件从受理到解决的整个过程的极大任意性,政府或法院自己拿钱支付给上访人,满足上访人的额外要求,谋求上访人的服判息诉的现象经常发生,其示范效应不仅导致了更多的当事人效仿,引发更多的信访案件的产生,而且也损害了法律原有的既判力。其四,接访工作机制不顺畅,终结机制不健全。部分信访案件即使终结了,当事人仍可以不受约束地进行反复上访、信访。比如部分涉及人身损害的案件,法院穷尽了措施,并鉴于受害人家庭困难,进行了司法救助,但受害者一方仍不满足,到处上访,案件即使终结,还是多头再访。

二、秦州法院主要做法

秦州区法院2010年信访总量141件,其中来访101人(次),来信40封,息诉化解135件,2011年信访总量179件,其中来访140人(次),来信39封,息诉化解177件,2012年信访总量154件,其中来访132人(次),来信22封,息诉化解146件。2013年上半年,信访总量55件,其中来访24人(次),来信31封,息诉化解48件。在工作中,秦州法院坚决贯彻“群众利益无小事”理念,认真处理各类来信来访,依法解决群众合理诉求,切实维护了群众的合法权益。

一是畅通涉诉信访渠道。目前,秦州法院信访工作已形成由一把手亲自抓、副院长分工抓、各部门包案抓、上下联动、齐抓共管的接访处访工作格局,构建了上下联动的信访网络体系。院信访室主任由一名从事审判工作多年的全国优秀法官担任,信访室工作中,对各类来信来访实行流程管理,做到件件有登记、件件有审查、件件有结果。尤其是20115月以来,严格贯彻落实人民法院“四个必须”、“五项制度”涉法信访工作原则,实行院领导周三固定接访制、随访随接制、预约接访制,坚持做到接访的群众不接待完毕不休息,反映的问题不安排处理不休息,彻底改变了过去仅仅只是对接访问题进行批转的做法,使多起缠访缠诉多年的积案得到了彻底解决。

二是强化接诉接访措施。秦州法院在一楼立案大厅和二楼当事人休息大厅专设信访接待窗口和院长接待室,充分体现司法人文关怀,彰显人民法院司法文明,确保每一名上访当事人都有表达其利益诉求的机会。与此同时,通过电子屏幕,及时公示当天审判法庭开庭信息、值班法官姓名、本周接访院长安排等相关内容,好让来访当事人一目了然。在门户网站“秦州法院网”设立民意沟通信箱、公布信访电话,增强了涉诉信访工作的透明度。20119月,秦州法院被最高人民法院授予“全国法院立案信访窗口建设工作先进单位”。

三是注重重点案件化解。首先,抓好上访老户和集体上访处理工作。建立上访老户档案,逐案指定专人负责,跟踪开展息诉稳控工作;对有条件解决的,在法律和政策许可的范围内,最大限度地予以解决。其次,加强赴省进京上访处理工作。2010年至2013年上半年上级交办涉法涉诉进京访案件共28件,经过努力,已全部化解息诉。第三,规范涉诉信访工作秩序。对已经穷尽司法处理手段当事人仍无理上访的案件,及时终结信访程序,努力解决无理缠访的问题。2010年以来终结涉诉信访案件3件。

四是抓好信访制度建设。实行信访案件流程管理制,对信访件各种信息实行专人采录,专号登记,审查、呈办、转办、督办、答复一条龙,责任到庭到人,限期办结回复,达到“件件有答复,事事有回音”。实行信访案件详情建档制,对信访人基本情况、联系电话、诉求、承办单位、责任人、包案院长、时限要求、处理结果、上报时间以及重复信访情况等,都一一详细登记,一件一档,严防积压、延误,彰显亲民、利民。实行重复上访老户排查制,定期回访上访老户,耐心疏导、劝解,防止其越级、重复上访,最大限度地减少缠诉缠访。 实行重大信访案件报告制,对有可能引发群体性上访的苗头,及时向区委、政府报告相关信息,以期引起党政机关的高度重视。实行信访与审判互动制,重视通过加工整理涉诉信访信息,从中掌握社会矛盾的热点和焦点,发现审判执行工作的薄弱环节,以便及时采取有针对性的应对措施,达到促进法院各项工作的目的。

五是开展源头治理工作。坚持标本兼治,落实案件风险评估机制和社会关注案件汇报制度,不断加强和改进审判、执行工作,从源头上减少涉诉信访数量。坚持释法明理,立案时把诉讼风险提示与指导当事人举证相结合;审理中把“坐堂问案”与职权取证相结合;宣判时把判后答疑与法律释明相结合;诉讼外把法制宣传和司法建议相结合,使司法活动真正体现解民忧、排民难、维民权、保民安,防止当事人合理怀疑而上访。

六是司法救助化解积案。从司法为民,维护稳定出发,高度重视和积极开展执行案件司法救助工作。截止2013年上半年秦州区法院落实涉诉信访(刑事被害人)救助资金8.5万元,救助4名信访当事人,均息诉罢访。

三、化解路径探索

在广大公众法律意识尚存薄弱,社会经济还欠发达的大环境下,对于人民法院要实现涉诉案件“消灭信访”、“零信访”的想法是不现实的,但确实可以通过采取有效措施逐步控制和减少涉诉信访。

(一)注重涉诉信访源头治理

涉诉信访产生的主要原因是群众对法院的审判、执行工作有意见、有看法。要解决“审判不公、立案难、申诉难、纠正错案难、执行难”等问题,必须从抓审判质量和效率的提高入手,从源头抓起,从审判、执行工作抓起,构筑案件质量保障体系,注重办案的法律效果、社会效果与经济效果的有机统一,避免涉诉信访的发生。同时,要提高法官队伍的责任心,切实提高案件质量,对于一切能够调解的案件,尽量在审理过程当中调解,对于执行的案件尽可能的进行和解并履行完毕,对于仅能通过判决解决的案件,也要按照法律规定严格按程序办理,切实查实查清案件事实,不断加强法律文书论理,并认真校对好每一份法律文书,从源头上减少引起上访案件的来源。

(二)强化涉诉信访救助机制

目前,全国各地均陆续建立涉诉信访救助机制,秦州法院近年来也在区委政法委及其他部门的大力协调下,通过救助解决了多起案件。但总体来看,各地涉诉信访救助资金保障制度、管理使用办法还待完善,还应防止简单花钱买平安,以免造成不应有的攀比。对案件办理终结并根据实际情况给予司法救助、政府救助、社会救助以后,当事人仍无理赴省进京上访的,要在地方党委和政府领导下,明确帮扶稳控主体和责任,敏感时期稳控,不能结案了事、放任不管,也不能简单粗暴、单纯依赖稳控,原受理单位还要继续协助做好当事人的工作。

(三)严格落实信访终结机制

当前我国涉诉信访的运行模式已损害了诉的终局性,一些上访老户长期作战,就同一案件同一问题多次信访,长期信访,重复信访,导致案件“终审不终”,不仅浪费了信访人的时间、人力、财力和物力,还给社会和国家造成极大的浪费。因此,要重视信访终结机制的完善。一是终结制度要常态化,也就是严格按程序办理,该终结的要及时终结。二是终结案件公示化,凡终结的案件实行上网公示制度。三是建立终结案件不再受理制度。凡终结案件任何部门均不受理、不交办、不转办。四是建立终结案件缠访、闹访责任追究制度,凡终结案件,当事人仍赴省进京上访、闹访,应依法追究责任。五是建立恶意信访防范机制。恶意信访人进行恶意信访的动机很多,可能是出于报复案件承办人,也可能是拖延履行义务等其他原因。对恶意信访应建立防范机制,既是对案件承办人正常工作及人身安全的保护,也是对另一方当事人合法权益的维护,更重要的意义在于这是对国家审判机关正常运转的必要保障。

四)建立信访资源共享制度

鉴于多头批转的现状,应对信访案件实行网络化管理,各部门信访室相互联网,实现信访信息共享。对于涉法信访案件的接访单位应统一归集于政法委,其他部门接访后也转至政法委,防止重复批转,减少基层法院多头汇报、答复。

责任编辑:王建明